Centar za geopolitička istraživanja (GEOPOL) oglasio se nakon što je Udruženje pravnika RS uputilo kritike na njihov prijedlog zakonskog rješenja za pitanje državne imovine Bosne i Hercegovine. Iz GEOPOL-a poručuju da je cilj objavljenog dokumenta bio pokretanje argumentovane stručne debate o jednom od najosjetljivijih ustavnopravnih pitanja u zemlji, a ne produbljivanje političkih podjela.
U svom odgovoru navode da reakciju Udruženja pravnika RS smatraju važnim doprinosom javnoj raspravi, ali istovremeno ističu da brojni navodi iz tog saopćenja predstavljaju pravna tumačenja s kojima se ne slažu.
Osporavaju pravne argumente Udruženja
GEOPOL u odgovoru detaljno analizira tvrdnje Udruženja pravnika RS, posebno osporavajući stavove koji se odnose na pojam državnosti entiteta, tumačenje Dejtonskog mirovnog sporazuma, ulogu aneksa sporazuma, praksu Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, pitanje sukcesije te status državne i vojne imovine.
Kako navode, pojedine tvrdnje iz reakcije Udruženja nisu direktno sadržane u Ustavu Bosne i Hercegovine niti proizlaze iz njegovog teksta, zbog čega smatraju da je riječ o pravnim interpretacijama, a ne o nespornoj ustavnoj činjenici.
Poziv na argumentovanu diskusiju
U svom saopćenju GEOPOL naglašava da nije imao namjeru nametati jedino moguće rješenje, već otvoriti prostor za stručni dijalog u kojem bi učestvovali pravnici, akademska zajednica, institucije i svi zainteresovani akteri.
Ističu da se pitanje državne imovine ne može trajno riješiti političkim porukama, već isključivo kroz kvalitetnu pravnu argumentaciju i zakonodavni proces koji će biti usklađen s Ustavom Bosne i Hercegovine i relevantnim odlukama nadležnih institucija.
Tvrde da prijedlog ne vodi centralizaciji
GEOPOL odbacuje tvrdnje da njihov prijedlog podrazumijeva centralizaciju države ili izmjene Dejtonskog mirovnog sporazuma. Naprotiv, navode da predloženi model ostavlja upravljanje imovinom onim nivoima vlasti koji je koriste, dok se pitanje titularstva nastoji riješiti kroz zakonski okvir.
Na kraju odgovora ponovo su uputili poziv svim relevantnim institucijama i stručnjacima da učestvuju u javnoj raspravi i ponude vlastite pravne prijedloge.
U saopćenju GEOPOL-a, između ostalog, navodi se:
„GEOPOL pozdravlja činjenicu da je Udruženje pravnika RS odlučilo javno reagovati na naš prijedlog rješavanja pitanja državne imovine u Bosni i Hercegovini. Upravo je to bio cilj objavljenog dokumenta – otvoriti stručnu, argumentovanu i javnu raspravu o jednom od najznačajnijih ustavnopravnih pitanja u Bosni i Hercegovini. Smatramo da je u interesu svih građana da se o ovakvim pitanjima razgovara argumentima, uz puno uvažavanje različitih pravnih stavova.“
„Pažljivom analizom saopštenja, međutim, smatramo da ono, uprkos pozivanju na pravnu argumentaciju, u značajnom dijelu predstavlja vlastito tumačenje Dejtonskog mirovnog sporazuma i prakse Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, dok na neka od ključnih pravnih pitanja uopće ne daje odgovor. U nastavku odgovaramo redom, argument po argument.“
U nastavku se prenosimo kompletan odgovor GEOPOL-a, bez izmjena:
GEOPOL pozdravlja činjenicu da je Udruženje pravnika RS odlučilo javno reagovati na naš prijedlog rješavanja pitanja državne imovine u Bosni i Hercegovini. Upravo je to bio cilj objavljenog dokumenta – otvoriti stručnu, argumentovanu i javnu raspravu o jednom od najznačajnijih ustavnopravnih pitanja u Bosni i Hercegovini. Smatramo da je u interesu svih građana da se o ovakvim pitanjima razgovara argumentima, uz puno uvažavanje različitih pravnih stavova.
Pažljivom analizom saopštenja, međutim, smatramo da ono, uprkos pozivanju na pravnu argumentaciju, u značajnom dijelu predstavlja vlastito tumačenje Dejtonskog mirovnog sporazuma i prakse Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, dok na neka od ključnih pravnih pitanja uopće ne daje odgovor. U nastavku odgovaramo redom, argument po argument.
1. „Državnost RS“ nije ustavnopravna kategorija
Posebno iznenađuje dio reakcije u kojem Udruženje navodi da je državna imovina „jedan od ključnih konstitutivnih elemenata državnosti“, te da za RS predstavlja „temelj njenog ustavnog subjektiviteta“. Pojam „državnosti Republike Srpske“ nije ustavna kategorija niti ga poznaje Ustav Bosne i Hercegovine. Ustav poznaje Bosnu i Hercegovinu kao državu, dok entitete definiše kao njene ustavne jedinice s jasno utvrđenim nadležnostima – ali ne govori o njihovoj državnosti. Riječ je, dakle, o političkom ili teorijskom pojmu, a ne o pravnom standardu na kojem se može temeljiti argumentacija o vlasništvu nad državnom imovinom. Upravo zato čudi da jedno strukovno udruženje pravnika, koje bi svoju argumentaciju trebalo zasnivati na važećem ustavnom i međunarodnom pravu, poseže za terminologijom koja nije ustavnopravna kategorija. Time se, umjesto odgovora na konkretna pravna pitanja o pravnom kontinuitetu Bosne i Hercegovine, sukcesiji i pravnom osnovu eventualnog stjecanja vlasništva nad državnom imovinom od strane entiteta, rasprava nepotrebno premješta u sferu političkih kvalifikacija.
2. Aneks 4 ne sadrži odredbu koja se tvrdi
Udruženje tvrdi da Aneks 4 Dejtonskog mirovnog sporazuma „nedvosmisleno uspostavlja“ da vlasništvo nad državnom imovinom pripada entitetima. Takva odredba, međutim, u tekstu Ustava Bosne i Hercegovine ne postoji. Ustav govori o rezidualnim funkcijama i ovlastima, ali nigdje ne propisuje da vlasništvo nad državnom imovinom pripada entitetima. Upravo zbog toga je pitanje državne imovine godinama bilo predmet odlučivanja Ustavnog suda Bosne i Hercegovine. Zanimljivo je da je i sam Ustavni sud u predmetu U-1/11 prihvatio da Ustav ne sadrži izričitu odredbu o nadležnosti za uređivanje državne imovine, ali je istovremeno odbacio zaključak da zbog toga ta nadležnost automatski pripada entitetima. Tvrdnja da Aneks 4 „nedvosmisleno“ dodjeljuje vlasništvo entitetima predstavlja, dakle, pravno tumačenje Udruženja – a ne sadržaj samog Ustava Bosne i Hercegovine.
3. Aneksi 8 i 9 ne uređuju vlasništvo nad državnom imovinom
Slično vrijedi i za pozivanje na Aneks 8 i Aneks 9 Dejtonskog mirovnog sporazuma. Aneks 8 uređuje osnivanje i rad Komisije za očuvanje nacionalnih spomenika, dok Aneks 9 uređuje saradnju u oblasti javnih korporacija i infrastrukture. Nijedan od njih ne sadrži odredbu prema kojoj državna imovina pripada entitetima niti propisuje da su entiteti njeni isključivi titulari. Naprotiv, oba aneksa potvrđuju da Dejtonski sporazum, uz visok stepen decentralizacije, istovremeno predviđa institucije i mehanizme za pitanja od zajedničkog interesa Bosne i Hercegovine. Iz njih se stoga ne može izvesti zaključak da predstavljaju ustavni osnov za tezu o entitetskom vlasništvu.
4. Odluke visokih predstavnika dokazuju upravo suprotno
Jednako je neuvjerljivo pozivanje na odluke visokih predstavnika o privremenoj zabrani raspolaganja državnom imovinom kao dokaz da su entiteti njeni vlasnici. Iz samog teksta tih odluka proizlazi da zabrana ostaje na snazi do donošenja zakona kojim će biti utvrđeni kriteriji za identifikaciju imovine te određena prava vlasništva i upravljanja državnom imovinom Bosne i Hercegovine, Federacije BiH, Republike Srpske i Brčko distrikta. Da je pitanje vlasništva bilo unaprijed i nedvosmisleno riješeno u korist entiteta, ne bi postojala potreba da budući zakon tek uređuje prava vlasništva. Odluke visokog predstavnika stoga potvrđuju upravo suprotno – da je riječ o privremenom režimu zaštite imovine do konačnog zakonskog uređenja ovog pitanja. Zabrana raspolaganja nečim ne pretpostavlja riješeno vlasništvo; ona pretpostavlja upravo da vlasništvo tek treba urediti.
5. Brčko distrikt potvrđuje normativni put – i naš model
Posebno je neuvjerljivo pozivanje na Brčko distrikt kao dokaz da državna imovina ne može pripadati Bosni i Hercegovini. Brčko distrikt ima poseban ustavnopravni položaj koji proizlazi iz Konačne arbitražne odluke, Amandmana I na Ustav Bosne i Hercegovine i posebnog zakonskog režima, zbog čega se njegov status ne može poistovjećivati sa statusom entiteta. Činjenica da je određena imovina prenesena u vlasništvo Brčko distrikta nije rezultat automatskog dejstva Dejtonskog sporazuma, nego posebnih pravnih akata kojima je to pitanje izričito uređeno. Upravo to potvrđuje našu temeljnu tezu: pitanje javne imovine rješava se normativnim putem. Pri tome treba naglasiti da GEOPOL-ov prijedlog uopće ne polazi od centralizacije imovine niti osporava pravo Brčko distrikta ili drugih nivoa vlasti da upravljaju imovinom koju koriste. Naprotiv, njegov osnovni cilj jeste razdvajanje pitanja titularstva od pitanja upravljanja, kako bi se očuvala funkcionalna decentralizacija uz istovremeno rješavanje otvorenog pitanja pravnog statusa državne imovine.
6. Odluka U-1/11 – šta je Sud rekao, a šta nije
Udruženje se poziva i na odluku Ustavnog suda Bosne i Hercegovine U-1/11, navodeći da Sud nije „dosudio“ državnu imovinu Bosni i Hercegovini. S tom tvrdnjom se možemo složiti – ali ona nije sporna niti predstavlja osnov GEOPOL-ovog prijedloga. Ustavni sud nije imao zadatak da pojedinačno utvrđuje vlasništvo nad svakom nekretninom niti da vrši zemljišnoknjižne upise, već da ocijeni ustavnost osporenog zakona. Ono što je Sud nesporno utvrdio jeste da pitanje državne imovine mora biti uređeno zakonom na nivou Bosne i Hercegovine, u skladu s ustavnim načelima kontinuiteta države i njenim ustavnim nadležnostima. Upravo zbog toga Sud nije prepustio ovo pitanje jednostranom uređivanju od strane entiteta.
Praksa Suda, uz to, nije stala na odluci U-1/11. U kasnijim odlukama, zaključno s dvjema odlukama iz jula 2024. godine, Sud je dosljedno utvrđivao da entiteti ne mogu raspolagati državnom imovinom ni na koji način – ni prenosom vlasništva, ni zakupom, ni koncesijom, ni privremenim korištenjem. Zabrana raspolaganja po samoj svojoj prirodi jeste stav koji se tiče titule, a ne puke procedure: onome ko je vlasnik ne zabranjuje se raspolaganje vlastitim. Ako Sud nije izričito „dosudio“ imovinu, iz toga nikako ne proizlazi da je prihvatio entitetsko vlasništvo – da je smatrao da je pitanje riješeno u korist entiteta, ne bi ni insistirao na donošenju zakona Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, niti bi entitetima zabranjivao raspolaganje.
7. Sukcesija – pitanje na koje reakcija ne daje odgovor
Udruženje navodi da Sporazum o pitanjima sukcesije iz 2001. godine nema veze s unutrašnjim vlasničkim odnosima u Bosni i Hercegovini. Tačno je da Sporazum uređuje odnose između država sukcesora bivše SFRJ i sam po sebi ne uređuje unutrašnju raspodjelu javne imovine. Međutim, upravo zato ostaje otvoreno ključno pravno pitanje na koje reakcija Udruženja ne daje odgovor. Budući da je međunarodnopravni sukcesor bivše SFRJ bila Bosna i Hercegovina, a ne njeni entiteti, potrebno je objasniti kojim je pravnim aktom i na kojem pravnom osnovu eventualno izvršen prijenos prava vlasništva s države na entitete. Ukazivanje da Sporazum o sukcesiji ne uređuje unutrašnje vlasničke odnose ne može zamijeniti odgovor na pitanje kako su ti odnosi uopće nastali. Dok se taj pravni akt ne imenuje, teza o entitetskom vlasništvu ostaje tvrdnja bez pravnog osnova stjecanja.
8. Sporazum o vojnoj imovini iz 2008. nije riješio pitanje titularstva
Isto vrijedi i za Sporazum iz 2008. godine o vojnoj imovini. Taj sporazum uređuje isključivo posebnu kategoriju vojne imovine i predstavlja političko-pravni dogovor tadašnjih učesnika, a ne ustavnu ili zakonsku normu kojom je riješeno opće pitanje državne imovine. Upravo činjenica da su nakon njegovog zaključenja nastavljeni postupci pred Ustavnim sudom Bosne i Hercegovine, da je visoki predstavnik zadržao zabranu raspolaganja državnom imovinom, te da je pitanje državne imovine i dalje jedan od ciljeva programa „5+2“, pokazuje da taj sporazum nije predstavljao konačno rješenje pitanja titularstva državne imovine.
9. O političkim kvalifikacijama na kraju saopštenja
Završni dio reakcije dodatno potvrđuje da pitanje državne imovine nije moguće posmatrati isključivo kao ustavnopravno pitanje, kako Udruženje tvrdi na početku svog saopštenja. Umjesto pravne argumentacije, završnica obiluje političkim kvalifikacijama poput „projekta centralizacije“, „prekrajanja Dejtonskog sporazuma“, „crvene linije“ i sličnih izraza koji ne predstavljaju pravne kategorije niti proizlaze iz teksta Ustava Bosne i Hercegovine ili relevantnih sudskih odluka. GEOPOL nikada nije predložio izmjenu Dejtonskog mirovnog sporazuma niti promjenu ustavne raspodjele nadležnosti. Naprotiv, naš prijedlog polazi od važećeg ustavnog okvira i predstavlja pokušaj da se, u skladu sa stavovima Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, ponudi model zakonskog uređenja pitanja koje ni nakon gotovo tri decenije nije normativno riješeno. Prijedlog, podsjećamo, upravljanje imovinom ostavlja nivoima vlasti koji je koriste – dakle suprotno centralizaciji koja mu se pripisuje.
Poziv na nastavak rasprave
Naš cilj nije dokazati da je jedino GEOPOL-ov prijedlog ispravan, nego otvoriti ozbiljnu stručnu raspravu o pitanju koje očigledno još nije dobilo konačno normativno rješenje. Zbog toga još jednom pozivamo Udruženje pravnika RS, kao i druga strukovna udruženja pravnika, akademsku zajednicu, univerzitete, nevladine organizacije, institucije vlasti i sve druge zainteresovane aktere da se uključe u ovu raspravu argumentima i konkretnim pravnim prijedlozima. Smatramo da Bosna i Hercegovina može doći do održivog i dugoročnog rješenja samo kroz otvoren stručni dijalog, uz puno poštovanje Ustava Bosne i Hercegovine, međunarodnog prava i odluka nadležnih institucija.